Yürütme, Yasama, Yargı, Halk İradesi ve Devlet Aklı Bağlamında Cumhurbaşkanlığı Hükumet Sistemi

2017 yılı anayasa değişikliği referandumu ve ardından yapılan Cumhurbaşkanlığı seçimi ile Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı Hükumet Sistemine geçilmiş, bu sayede vesayetçi bürokratik oluşumların önlenmesi amaçlanmış (Mercimek, 2018: 143) ve yürütmede tek başlılık ile halkın oylarıyla seçilen Cumhurbaşkanın hem siyasetin hem de bürokrasinin tepesinde konumlandırılması amaçlanmıştır.

Yeni sistemle birlikte, başta parlamenter sistemden kaynaklandığı düşünülen siyasi ve ekonomik istikrarsızlıkların sona erdirilmesi,

devlet idaresinin baştan aşağı yenilenerek daha etkin ve rasyonel hale getirilmesi,

güçlü ve istikrarlı bir yürütme erkinin oluşturulması,

yasama ve yürütme organlarının kendi faaliyet alanlarında daha etkin, hızlı ve verimli kararlar alabilmesi,

ayrıca karşılıklı münasebetlerinde birbirlerine engel olan değil, destek olan ve uyum içinde çalışan bir denge ve denetim mekanizmasının kurulması hedeflenmiştir…*

Parlamenter Sisteme Yönelik Bazı Eleştiriler ve Cumhurbaşkanlığı Hükumet Sistemine Geçişle İlgili Bazı Gerekçeler

Kriz yaratan cumhurbaşkanlığı seçimleri: “1982 Anayasası öncesinde ve sonrasında da cumhurbaşkanlığı seçimleri, siyasi tarihimizde krizlerle, muhtıralarla, darbelerle, bildirilerle anılmaktadır. Çünkü, seçilmişlerin üzerinde vesayet rolü oynayacak aday üzerinde uzlaşılmadığında cumhurbaşkanı adayları tehditlerle adaylıktan vazgeçirilmiş, Meclisin cumhurbaşkanı seçememesi için gerekli her türlü manevralar yapılmış, hukuk skandalları ile seçimler engellenmeye çalışılarak, siyaset kurumu cumhurbaşkanını seçemiyor bahanesi ile cumhurbaşkanlığı seçimleri darbelerin gerekçesi yapılmıştır.”**

Parlamenter sistemde yasama ve yürütme kuvvetlerinin tam bağımsız olamaması: “Demokrasi ve Cumhuriyetin en bariz özelliği, yasama-yürütme ve yargının birbirinden bağımsız olması yani hepimizin mutabık olduğu “kuvvetler ayrılığı” ilkesidir. Yürütmenin, yasamanın içinden çıktığı parlamenter sistemde kuvvetler ayrılığı zayıftır. Yürütmenin ayrı, yasamanın ayrı seçildiği başkanlık sistemi ise kuvvetler ayrılığı ilkesine en uygun sistemdir.”**

Siyasi istikrarsızlık: Halka karşı doğrudan sorumlu olmayan yürütme, güçsüz ve istikrarsız hükumetler, rekabet içine girebilen ve birbiriyle çatışma potansiyeli taşıyan yürütmenin çift başlılığı ve halka karşı siyasal sorumlunun belirsizliği parlamenter sisteme yöneltilen başlıca eleştirel argümanlardır.***

“Çok partili demokratik siyasi hayatımızda parlamenter hükumet sistemi nedeniyle, 15 yıllık AK Parti dönemi hariç, her 1,5 yıla bir hükumet düşmektedir. Bu durum da siyasi istikrarsızlığa ve ekonomik krizlere neden olmakta, ekonomik krizler güvenlik sorunlarını tetiklemekte, güvenlik sorunları vesayet kurumlarını güçlendirmekte, vesayetçi anlayış belli aralıklarla darbelere yol açmakta, demokrasimizi zayıflatmaktadır. İç sorunlara muhatap olan ülkemiz, dış politikada alan daralmasına maruz kalmaktadır. ‘Cumhurbaşkanlığı Hükumet Sisteminde’ ise koalisyon ihtimali yoktur, istikrar vardır. İstikrar; kalkınmanın, büyümenin ve refahın temelidir.”**

Cumhurbaşkanının sorumsuzluğu: Mevcut Anayasaya göre cumhurbaşkanının, pek çok görev ve yetkilere sahip olmasına rağmen sorumluluğu yoktur… Anayasa değişikliği Millet tarafından onaylanırsa, cumhurbaşkanı, sadece icraatları, eylem ve istemleri dolayısıyla değil, eylemsizliği dolayısıyla da hesap sorulabilir konumda olacaktır.**

AYM ve HSK üyelerinin seçimi: Cumhurbaşkanını da Meclisi de doğrudan Millet seçmektedir. Peki AYM ve HSK üyelerini kim seçmeli! Millete hesap verme durumunda olmayan bürokratlar ve Milletle seçim ilişiği olmayan kurumlar mı? Tabi ki, doğrudan Millet tarafından seçilen, siyasi sorumluluğu olan kişi ve kurumlarca seçilmesi, daha demokratiktir.**

Süreç:

2017 Türkiye anayasa değişikliği teklifi, 21 Ocak 2017 tarihinde TBMM Genel Kurulu’nda yapılan oylamada, 142 ret, 5 çekimser, 2 boş ve 1 geçersiz oya karşılık 339 “kabul” oyu ile, halkoylamasına sunulmak üzere yasalaştı. (339/550= %61,63)

Karar doğrultusunda Türkiye genelinde yapılan 16 Nisan 2017 Anayasa Değişikliği Halkoylamasına katılan %85,43 seçmenden %48,59’unun “Hayır” oyuna karşı %51,41 (toplam kayıtlı seçmene göre %43,92) “Evet” oyuyla Cumhurbaşkanlığı Hükumet Sistemine geçildi.

Buna göre,

Anayasa değişikliği teklifi, milletvekillerinin %61,63’ünün onayını almış ve halkoyuna sunulmuş;

referanduma katılan seçmenlerin %51,41’inin (yani toplam kayıtlı seçmenin %43,92’nin) “Evet” oyuyla Cumhurbaşkanlığı Hükumet Sistemine geçilmiştir.

Soru: Bu durum, toplam seçmen içinde çoğunluğu oluşturan “evet demeyenler”in algı dünyasında ve siyaset bilimi literatüründe “meşruiyet sorunu” olarak yer alır mı?

Kuvvetler Ayrılığı Açısından Cumhurbaşkanlığı Hükumet Sistemi

YÜRÜTME

MADDE 8- Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.

Türkiye Cumhuriyeti tarihinde cumhurbaşkanının doğrudan halk oyuyla seçildiği ilk seçimde (2014) Recep Tayyip Erdoğan, geçerli oyların %51,79’unu alarak cumhurbaşkanı seçildi.

2017 Türkiye anayasa değişikliği referandumu ile Cumhurbaşkanlığı Hükumet sistemine geçildikten sonraki ilk cumhurbaşkanlığı seçiminde (2018 OHAL süreci seçim tarihini içine alacak şekilde uzatılmıştı) tekrar aday olan cumhurbaşkanı RTE %52,6 oyla seçildi.

2023’te tekrar aday olan cumhurbaşkanı RTE, 2. turda oyların %52,2’sini alarak 3. kez (yeni sistemde 2. kez) cumhurbaşkanı seçildi.

Soru: Üç seçim sonucunda da görüldüğü gibi, toplam seçmen sayısına nispetle azınlıkta kalan bir oranla seçilecek bir cumhurbaşkanının yürütmeye tek başına hâkim olmasının halk iradesini temsile dayandırılması nasıl açıklanabilir?

Sisteme göre;

Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan devletin, yürütmenin başıdır;

cumhurbaşkanı yardımcılarını, bakanları, valileri, kaymakamları, rektörleri, diyanet işleri başkanını, RTÜK başkanını, bazı önemli genel müdürleri, yüksek yargı organlarının başkanlarını, vb üst kademe kamu yöneticilerini doğrudan atama- görevden alma,

milletlerarası antlaşmaları onaylama,

güvenlik politikalarını belirleme ve milli güvenliği sağlama,

yabancı devletlere temsilciler gönderme,

genelkurmay başkanını, kuvvet komutanlarını atama-görevden alma,

Türk Silahlı Kuvvetlerinin kullanılmasına karar verme,

yasayla belirlenmiş durum ve zamanlarda olağanüstü hal ilan etme,

yasal yetki alanı içinde kararname – karar – yönetmelik yayımlama,

bütçe kanun teklifini hazırlama ve Meclis’e sunma,

gerekli gördüğünde Meclis’i feshederek erken seçim kararı alma yetkisine tek başına sahiptir.

Mehmet Uçum: “Cumhurbaşkanı siyasî kararları verme konusunda tek yetkilidir. Cumhurbaşkanı tarafından, atanmış bakanlar, başkanlar, kurul başkanvekilleri ve diğer mercilerin üst kademe yöneticileri cumhurbaşkanına karşı sorumludur, cumhurbaşkanının programını uygulamakla görevli yöneticilerdir, bu seçilmiş iradeye karşı, dolaylı olarak da halka karşı sorumlu olmak” demektir. (Cumhurbaşkanı Başdanışmanı ve Cumhurbaşkanlığı Hukuk Politikaları Kurulu Başkanvekili)

Soru: Doğrudan üst kademe kamu yöneticilerini atama – görevden alma ve bunlar üzerinden dolaylı olarak alt kademe yöneticilerini ve çalışanlarını seçme imkanına sahip olan cumhurbaşkanının adalet ve liyakate uygun eşitlik ilkesini göz ardı ederek bazı kişiler, kesimler, kurumlarla birlikte otoriter ve ayrımcı bir yönetim oluşturmasına karşı Cumhurbaşkanlığı Hükumet Sisteminde hangi düzenleme – denetleme mekanizmaları mevcuttur, bugüne kadarki uygulamada bunlar yeterli düzeyde etkin olmuş mudur?

Başkanlık Sisteminin Riskleri!

Çifte Meşruiyet (Dual Legitimacy): Hem başkan hem de parlamento doğrudan halk tarafından seçildiği için, her iki kurum da kendi meşruiyetlerinin halktan geldiğini iddia eder. Başkan ile parlamentonun farklı siyasi partilerden olması durumunda (özellikle muhalefet mecliste çoğunluğu sağladığında), hangi tarafın halkı temsil ettiği konusunda kilitlenme yaşanır. Bu krizleri çözecek demokratik mekanizmalar genellikle yetersiz kalır. 4*

Sistemin Katılığı (Rigidity): Başkanlık sistemlerinde yürütme gücü sabit ve kesin görev sürelerine (örneğin 4 veya 5 yıl) sahiptir. Başarısız, halk desteğini kaybeden veya siyasi krize yol açan bir liderin görevden alınması oldukça zordur. Siyasi süreç, parlamenter sistemin içerdiği esnekliğe (örneğin güven oyu veya erken seçim ile hükumeti değiştirebilme) sahip değildir.4*

Sıfır Toplamlı (Win-All/Lose-All) Mantık: Başkanlık seçimleri bir tek kişinin kazanabileceği bir yarıştır. Seçimi kaybeden gruplar tüm yürütme erkini kaybetmiş sayılır. Bu durum, kaybedenlerin sisteme olan güvenini zedeler, siyasette uzlaşma kültürünü azaltır ve toplumsal kutuplaşmayı artırır. 4*

YASAMA

MADDE 7- Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.

Yeni sistemde, aynı zamanda iktidar partisinin başkanlığını sürdürebilen cumhurbaşkanı, partisinin milletvekillerini seçme yetkisi ve yönetme otoritesiyle yasamayı etkisi altına alma gücüne sahip olabilmektedir.

Anayasa tarafından yetkilerle donanmış ve halk tarafından seçilmiş bir cumhurbaşkanı, durumun kendisine sağladığı otoriteyle fiilen hükumet etmeye başlayabilir, bu durum da cumhurbaşkanının tarafsızlığına ket vurur. 6*

Üstelik iki defa üst üste seçilme ihtimali, cumhurbaşkanının seçmenine karşı siyasal bir sorumluluk duygusu geliştirmesine ve tarafsızlığını ortadan kaldıracak icraatlara girişmesine de sebep olabilir. 7*

Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle çok geniş bir alanda cumhurbaşkanına yasama niteliğinde düzenleme yapma yetkisi verilmiştir. 5*

Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin Anayasa’ya uygunluk denetimi konusunda Anayasa Mahkemesi yetkilidir. Ancak, meclis denetiminin kabul edilmemiş olması ve denetimin belli bir süreye bağlanmamış olması bu yetkinin ölçüsüz biçimde kullanmasını kolaylaştırmaktadır.

Meclis çoğunluğunun cumhurbaşkanını desteklemediği durumlarda cumhurbaşkanı meclisle iş birliği ve uzlaşma yoluna gitmek istemezse, parlamentonun muhalefetini aşmak amacıyla cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle ülkeyi yönetmeye girişebileceği gibi; meclis çoğunluğunun cumhurbaşkanını desteklediği durumlarda da cumhurbaşkanının işlemlerine karşı herhangi bir yasama denetimi olmadığından cumhurbaşkanının kararnamelerle ülkeyi yönetmesi mümkün olabilecektir.

Kuvvetler ayrılığı bakımından değerlendirmek gerekirse; yasama organının denge unsuru olmadığı ve yargı organının denetiminin de sınırlı kaldığı bu durum, sistemi “hiper başkanlık” haline dönüştürmüştür. 5*

Cumhurbaşkanının TBMM’yi fesih ve olağanüstü hâl kararnamesi çıkarma yetkileri birlikte düşünüldüğünde, mevcut düzenleme ülkeyi yıllarca tek kişinin olağanüstü hâl altında yönetmesine imkân verecek niteliktedir. 5*

Anayasa’nın 148’inci maddesine göre; olağanüstü dönemde çıkarılan cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin herhangi yargısal denetimi bulunmamakta, şekil ve esas bakımından Anayasa’ya aykırılık iddiasıyla AYM’de dava açılamamaktadır.

Anayasa’nın 105’inci maddesine göre; cumhurbaşkanına karşı soruşturma açma önergesi için meclis üye tam sayısının salt çoğunluğu, soruşturma açılmasına karar verilebilmesi için meclis üye tam sayısının beşte üçü gibi büyük bir çoğunluk, soruşturma açılmasına karar verilmesi halinde ise Yüce Divan’a sevk kararı için ise meclis üye tam sayısının üçte ikisinin gizli oyu gerekmektedir. Üstelik, görev sırasında işlediği suçlar açısından bu usul cumhurbaşkanının görevi bittikten sonra da uygulanacaktır. Görüldüğü üzere yasama organının cumhur başkanını denetleme yetkisi çok zor koşullara tabidir. 5*

Cumhurbaşkanının sorumluluğu konusunda öngörülen soruşturma usulünün aynısı Anayasa’nın 106’ncı maddesinde cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar için de öngörülmüştür.

Soru: Cumhurbaşkanlığı Hükumet Sistemine göre yönetildiğimiz 2018 tarihinden sonraki uygulamalar irdelendiğinde sistem, kuvvetler ayrılığına mı – kuvvetler birliğine mi daha uygun düşüyor?

Anayasa hukukçusu Prof. Dr. Kemal Gözler: “Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi, bir kuvvetler ayrılığı sistemi olan başkanlık sistemi değil, kuvvetlerin Cumhurbaşkanında birleşmesini öngören bir ‘kuvvetler birliği hükûmet sistemi’dir.”

2018-2026 yılları arasındaki yasama faaliyetleri verileri incelendiğinde karşımıza çıkan tablo:

Kamuoyunda “torba yasa” olarak bilinen, geniş çaplı kanun değişikliklerinin taslakları genellikle Cumhurbaşkanlığı ofislerinde veya ilgili bakanlıklarda hazırlanıp Meclis’e gönderiliyor ve iktidar veya ittifak milletvekillerince Meclis Başkanlığı’na sunuluyor.

Geçmiş Dönem İstatistikleri: TBMM’nin 27. Yasama Dönemi’nde (2018-2023) muhalefet tarafından sunulan 3.000’i aşkın kanun teklifinden hiçbiri kabul edilmezken, araştırma önergelerinin ise yalnızca çok küçük bir kısmı gündeme gelebilmiştir.

YARGI

MADDE 9- Yargı yetkisi, Türk Milleti adına bağımsız ve tarafsız mahkemelerce kullanılır.

Anayasanın 7, 8 ve 9. maddelerine göre;

Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, yasama ve yürütme organlarının birbirinden kesin çizgilerle ayrıldığı,

yürütme yetkisinin doğrudan halk tarafından seçilen, dilerse aynı zamanda bir partinin başkanlığını da sürdürebilen tek kişide toplandığı,

bakanların, yüksek rütbeli devlet memurlarının,… bu tek kişi tarafından atandığı/görevden alındığı,.. bir yönetim modelidir.

AYM: Anayasa Mahkemesi,15 asıl üyeden oluşur; 12’si cumhurbaşkanı, 3’ü TBMM tarafından seçilir.

HSK: 13 üyeden oluşur; 4 üyesi cumhurbaşkanınca, 7 üyesi TBMM tarafından seçilir; adalet bakanı Kurul’un başkanı, adalet bakanlığı müsteşarı Kurul’unun tabiî üyesidir. Bu durumda, üyelerinin çoğunun, hatta tamamının iktidar partisince seçilmesi mümkün olur.

Soru: HSK üyelerinin çoğu, yürütme tarafından veya yürütmeyle birlikte Cumhurbaşkanının da başkanı bulunduğu parti ve onu destekleyen partiler tarafından seçilebiliyorsa, yani hem yasama hem yürütme bu seçimde etkin olabiliyorsa yargının Hakimler ve Savcılar Kurulundan bağımsız işleyeceğinin teminatı ne olabilir?

Yasama ve özellikle yürütmenin üyelerini seçtiği HSK’yı dolaylı olarak, adalet bakanı ve müsteşarı aracılığıyla da doğrudan etkileme, kontrol altında tutma, yönlendirme olasılığı söz konusu olabilir mi?

Yanıt evet ise, yürütme organının veya siyasi partilerin yargıç ve savcıların atama, terfi ve disiplin işlemlerini yürüten kurullarda (HSK) bu denli belirleyici olması yargı bağımsızlığına ne derece uygundur?

Montesquieu: (Kanunların Ruhu Üzerine) “Yasama ve yürütme yetkilerinin aynı gruba verilmesi hürriyetleri yok edeceği gibi; yargı yetkisinin, yasama ve yürütmeden ayrılmaması da hürriyetleri yok eder. Bu üç yetki aynı zamanda aynı kişinin ya da aynı topluluğun elinde bulunursa devlette her şey yıkılır.”

Konuyla ilgili uluslararası eleştirilerde;

Türkiye’deki HSK sisteminin yürütmenin aşırı etkisi altında olduğu ve üyelerinin ağırlıklı olarak yürütme veya meclis tarafından seçilmesinin yargı bağımsızlığını ciddi şekilde zayıflattığı,

Yargının, yasama ve yürütme erklerinin müdahalesinden korunması, hukukun üstünlüğü ve adil yargılanma hakkı için temel şart olduğu; üyelerin siyasi partilerin etkisinde kaldığı bir sistemin, yürütmenin yargıyı kontrol edebilmesine zemin hazırladığı,

Uluslararası Standartlar gereği, kurul üyelerinin en azından yarısının yargıçların kendi meslektaşları tarafından seçilmesi gerektiği, Türkiye’deki yapıda ise yürütme organının ve meclisteki siyasi çoğunluğun üyeleri atama yetkisinin bu evrensel ölçütlerle çelişmekte olduğu tespitleri öne çıkmaktadır.

Cumhurbaşkanlığı Hükumet Sistemi ve Politika Kurulları:

Yeni sistemle birlikte kurulların politika yapım sürecine eklenen önemli bir aktör olduğu düşünülmektedir. 8*

Bu kurullar sayesinde Cumhurbaşkanı, kamu politikası yapımının merkezine oturmuş, sorunların teşhisi ve buna ilişkin politikaların belirlenmesi, uyarlanması, uygulanması, değerlendirilmesi ve analizinde etkinliği artmıştır. 9*

Doğrudan Cumhurbaşkanının talimatıyla hareket eden; icrai (yürütücü) yetkileri olmayıp danışma, rehberlik ve strateji belirleme sorumlulukları olan, uzmanlaşmış 9 politika kurulunun tüm üyeleri tamamen cumhurbaşkanınca seçilmektedir.

Kurullar, görev alanlarına giren konularda kanun, kararname ve karar taslaklarına esas teşkil edecek politika ve strateji önerileri hazırlayıp Cumhurbaşkanına sunarlar.

Ekonomi Uygulamaları Açısından Cumhurbaşkanlığı Sistemi

Soru: Cumhurbaşkanlığı Hükumet Sisteminde, yürütmenin başı, kurucu, yönetici aktörü Cumhurbaşkanı tarafından oluşturulacak kurulların ekonomik gerekçelere bağlı rasyonel politikalar üretme yerine iktidarın devamını sağlama veya çıkar amaçlı “kredi genişlemesi, erken emeklilik” gibi popülist, “faiz sebeptir enflasyon sonuç” gibi ideolojik, yanlı, hatalı stratejiler belirleyip uygulaması olasılığına karşı frenleyici, denetleyici veya kamuoyunda yeterli düzeyde tartışılmasını sağlayıcı bir mekanizma mevcut mu?

Ekonomi politikalarındaki sık değişikliklerin, değişen ekonomik şartların gereği rasyonel politika değişiklikleri olduğu, bakan değişikliklerinin de buna paralel yapıldığı söylenebilir mi?

Berat Albayrak, Lütfi Elvan, Nureddin Nebati ve Mehmet Şimşek dönemlerinde yaşanan değişimler:

Berat Albayrak Dönemi (10.7.2018 – 10.11.2020): Kamu bankaları eliyle düşük faizli kredi uygulamasına geçilmiş, Merkez Bankası rezervleri döviz kurunu baskılamak amacıyla kullanılmıştır. (128 milyar dolar tartışmaları) Hazine ve Maliye Bakanı Berat Albayrak, 8 Kasım 2020 tarihinde sosyal medya hesabından istifasını bildirirken “At izi it izine karıştı, Cenab-ı Allah sonumuzu hayreylesin” ifadelerini kullanmıştır.

Lütfi Elvan Dönemi (10.11.2020 – 2.12.2021): Berat Albayrak’ın istifası sonrası, Merkez Bankası Başkanlığına atanan Naci Ağbal ile birlikte ortodoks (geleneksel) politikalara kısa süreli bir dönüş yapılmıştır. Faiz artırımları ve piyasa öngörülebilirliği hedeflenmiş ancak başarılı olduğu düşünülürken, bir yıl gibi kısa bir süre sonra görevine son verilmiştir.

Nureddin Nebati Dönemi (2.12.2021 – 3.6.2023): “Türkiye Ekonomi Modeli” (Yeni Ekonomi Programı) adı altında heterodoks politikalara geçilmiştir. “Faiz sebep, enflasyon sonuçtur” teziyle politika faizi hızla düşürülmüş, kur krizini önlemek için Kur Korumalı Mevduat (KKM) sistemi devreye alınmıştır. Uygulanan Yeni Ekonomi Modeli (düşük faiz politikası), döviz kurlarını hızla yukarı taşırken buna paralel olarak yıllık tüketici enflasyonu da tarihi zirvelerini test etmiştir.

Mehmet Şimşek Dönemi (3.6.2023- …): Seçimlerin (seçimleri kazanmaya yönelik popülist uygulamaların!) ardından rasyonel zemine, uluslararası normlara ve sıkı para politikasına (ortodoks) kesin bir dönüş yapılmıştır. Faizler agresif şekilde artırılmış, KKM’den çıkış stratejileri uygulanmış ve mali disiplin öncelenmiştir. Aradan geçen zamana ve sıkı para politikasına rağmen enflasyon yüksek kalmaya devam etmiştir.

Soru: Bütün bu gelişmeler, birbirine zıt ekonomik hamleler, ulusal ve uluslararası ekonomik gelişmelere paralel gerçekleştirilmiş rasyonel ekonomik uygulamalar mıdır, ülkemiz ekonomisine ne ölçüde olumlu katkı sağlamıştır?

Bütün bu politik hamlelerin arkasında Ekonomi Politikaları Kurulunun belirlediği strateji varsa kurulun bu ekonomik istikrarsızlık karşısında halka karşı hiçbir sorumluluğunun bulunmaması nasıl izah edilebilir?

Cumhurbaşkanına karşı sorumlu olmaları halka karşı sorumlu oldukları anlamına geliyorsa bununla ilgili nasıl bir mekanizma önerilmektedir?

Bürokrasi, akademi ve iş dünyasından çok sayıda üyenin atandığı Ekonomi Politikaları Kurulu Hazine ve Maliye Bakanlığı ile Merkez Bankası arasındaki operasyonel uyumu sağlamada, dengeleyici veya yönlendirici kurumsal aktör olmada yetersiz kalmışsa, bakanların değişen vizyonları, kurulun hazırladığı uzun vadeli strateji belgelerini çoğunlukla işlevsiz bırakmışsa Cumhurbaşkanın halka karşı sorumlu olmasının karşılığı nedir?

Yürütmenin Merkez Bankası, TÜİK gibi bağımsız olması gereken kurumların yöneticilerini sık sık değiştirmesinin makroekonomik istikrar, öngörülebilirlik, güven ortamı üzerindeki olumsuz etkisinin sorumlusu Politika kurulları mı, bakanlar mı, Cumhurbaşkanı mıdır? Sorumluluğun herhangi bir rasyonel karşılığı var mıdır?

Bürokratik Güç Odakları Açısından Cumhurbaşkanlığı Hükumet Sistemi

Şamil Tayyar: “Son dönem sivil siyaset alanının giderek daraldığını, bu boşluğa bürokrasinin yerleştiğini, devlet içinde kontrolsüz yeni iktidar gruplarının peydah olduğunu gözlemliyoruz. Zamanla siyasetin tasfiyesini sağlayacak bu gelişme, AK Partinin altını oyuyor, toplumsal bağını zayıflatıyor. Haliyle seçim sürecine girerken iktidar açısından siyasi risk artıyor. Lafı uzatmayayım. Gelinen bu noktada, Cumhurbaşkanımızın yükünü alacak, siyaset ve bürokrasi ilişkisini rayına sokacak, gelecek kaygısı taşımayacak, toplumla yeni bir ahit yapacak güçlü ve güvenilir bir isme ihtiyaç var… Bu… cumhurbaşkanlığı makamıyla siyaset ve bürokrasi arasında güvenli bir köprü inşasını sağlayacak görev tarifidir.”

Soru: Devlet içinde kontrolsüz güç odaklarının, bürokratik vesayet yapılarının yerleştiği bu boşluk, Şamil Tayyar’ın dile getirdiği gibi bir kişinin doldurulabileceği kadar basit bir boşluk mudur?

Böyle bir boşluğun oluşması, sistemden değil de, yürütmenin başındaki tek adamın yetersizliğinden mi kaynaklanmaktadır?

Nasıl bir boşluk, ne tür güç odakları söz konusu olabilir!

Yürütme merkezinin; hızlı karar alma” gerekçesiyle kendi alternatif bürokrasisini yaratması ve sivil siyaseti, kurumsal aklı ve Meclis denetimini bypass etmesiyle denetlenmesi güç, birbiriyle rekabet eden akışkan güç odaklarının türemesine zemin hazırlaması

Sivil siyasetin zayıflamasıyla oluşan boşluğun bürokrasi tarafından doldurulması ve iktidar koridorlarında yeni güç odaklarının türemesi

Partilerin karar mekanizmalarında vitrin konumuna gelmesi

Siyasi sorumluluk taşımayan atanmış isimlerin, seçilmiş siyasetçilerin önüne geçerek politika belirleme tekeli kurması

Devlet aygıtı içinde farklı kliklerin, denetimden uzak yapıların ve paralel nüfuz alanlarının ortaya çıkması

Politika üretim, strateji geliştirme ve vizyon belirleme yetkisinin büyük oranda Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı içindeki ofis ve kurullara geçmesi, bakanlıkların ise bu kararları uygulayan sekreteryalara veya icra dairelerine (teknisyen kurumlara) dönüşmesi

Siyasi partilerden, teşkilatlardan veya Meclis zemininden gelen “seçilmiş” sivil aktörlerin politika yapım süreçlerindeki ağırlığının azalması. Kararların, halka karşı doğrudan siyasi sorumluluğu bulunmayan “atanmış” uzmanlar, danışmanlar ve ofis başkanları eliyle şekillendirilmesi

Bu yeni kurulların ve ofislerin, klasik bürokrasinin sahip olduğu Sayıştay denetimi, yerleşik idari yargı refleksleri ve geleneksel teftiş kurulları gibi kurumsal denetim ağlarının dışında kalması, hesap verilebilirliğin zayıflatılması

Klasik hiyerarşinin esnetilmesiyle, yönetim merkezi içindeki danışmanlar, ofis yöneticileri ve belirli klikler arasında “bireysel nüfuz alanları”nın üremesi. Ortaya çıkan bu otonom yapıların, devlet mekanizmasında dikey emir-komuta zincirini bozarak yatay güç odakları yaratması

Cumhurbaşkanlığı ofislerinin doğrudan Cumhurbaşkanına bağlı müstakil tüzel kişilikler olmasıyla, hazine, MB gibi yerleşik devlet kurumlarıyla yetki çatışmasının ortaya çıkması

Geleneksel devlet memurluğu güvencesi ve liyakat zinciri yerine, ofisler bünyesinde sözleşmeli, esnek ve “proje bazlı” istihdam modellerinin ön plana çıkmasıyla devletin kurumsal sürekliliğinin zayıflaması, sadakat ve kişisel network odaklı yeni iktidar adacıklarının ortaya çıkması

Ekonomi Üzerindeki Etkisiyle İlgili Değerlendirmeler:

Yürütme merkezindeki bu güç kayması ve sivil siyasetin zayıflaması, ekonomi yönetimini doğrudan etkileyerek piyasa güveni üzerinde derin izler bırakmaktadır. Karar alma mekanizmalarının kurumsal bakanlıklardan denetimi güç ofislere ve kliklere kayması, rasyonel ekonomi politikalarının uygulanmasını zorlaştırmaktadır.

TCMB, BDDK ve SPK gibi kurumların yasal özerklikleri, yürütmenin merkezindeki kliklerin müdahaleleriyle zayıflamıştır.

Merkez bankası başkanlarının veya ekonomi bürokratlarının gece yarısı kararnameleriyle sıkça değiştirilmesi, kurumsal hafızayı yok etmekte ve piyasalar için en önemli unsur olan öngörülebilirliği ortadan kaldırmaktadır.

Hazine ve Maliye Bakanlığı ile Cumhurbaşkanlığı Politika Kurulları veya Finans Ofisi arasında zaman zaman görünmez bir yetki savaşı yaşanmaktadır. Piyasaya bakanlık kanadından ortodoks (geleneksel) mesajlar verilirken, merkezdeki danışman kadrolarından heterodoks (alternatif) söylemlerin yükselmesi piyasalarda güven krizine ve kafa karışıklığına yol açmaktadır.

Ekonomi yönetiminin tek bir dille konuşamaması, yabancı ve yerli yatırımcının risk primini (CDS) artırmakta, borçlanma maliyetlerini yükseltmektedir.

Kararların şeffaf kurullar yerine denetim dışı bürokratik odakların elinde toplanması, sermaye tahsisinde ve kamu ihalelerinde liyakat yerine “sadakat ve network” ilişkilerini öne çıkarmaktadır.

Uluslararası doğrudan sermaye (FDI), kuralların kişilere göre değişmediği, hukuki güvencenin tam olduğu öngörülebilir piyasaları tercih eder. Kurumsal aşınma, kalıcı yabancı yatırımların azalmasına, gelen sermayenin ise sadece kısa vadeli ve yüksek kazanç hedefleyen “sıcak para” ile sınırlı kalmasına neden olmaktadır.

Meclis bütçe hakkının ve sivil siyasetin denetim mekanizmalarının baypas edilmesi, kamu kaynaklarının rasyonel olmayan, verimsiz mega projelere aktarılmasını kolaylaştırmaktadır.

Bürokratik güç odaklarının ürettiği hatalı ekonomik kararların (örneğin geçmişteki KKM gibi uygulamalar veya kontrolsüz kredi genişlemeleri) faturası, yapısal reformlarla çözülmek yerine enflasyon ve vergi yükü olarak doğrudan halkın ve reel sektörün sırtına yüklenmektedir.

Ekonomide güven, güçlü ve bağımsız kurumlarla inşa edilir. Karar merkezinin kurumsal denetimden uzaklaşması, piyasalarda “kurallar rejimi” yerine “kararlar rejimi” algısını pekiştirmekte, bu da enflasyonla mücadeleyi ve sürdürülebilir büyümeyi zorlaştırmaktadır.

Yürütme merkezindeki güç kaymasının yarattığı kurumsal erozyon, içeride reel sektörün uzun vadeli planlarını felç ederken, dışarıda ise küresel reyting otoritelerinin Türkiye’ye yönelik temkinli yaklaşımının temel gerekçesini oluşturmaktadır.

Karar mekanizmalarının kurumsal bakanlıklardan denetlenemeyen otonom yapılara geçmesi, yerli sermaye üzerinde doğrudan bir “bekle-gör” baskısı ve savunma refleksi yaratmaktadır

Yerli sanayiciler, iç piyasadaki ani mevzuat değişikliklerinden ve öngörülemez kararlardan korunmak için yatırımlarını yurt dışına (Mısır, Balkanlar, AB ülkeleri vb.) kaydırmaktadır. Yatırım iştahı, kapasite artırmak yerine mevcut varlıkları korumaya yönelmiştir.

Kuralların akışkan olduğu bir iklimde reel sektör, istihdam ve katma değer yaratacak uzun vadeli sınai yatırımlardan kaçınmaktadır. Bunun yerine sermaye, risk barındırmayan kısa vadeli likit enstrümanlara veya gayrimenkul gibi alanlara yönelerek atıllaşmaktadır.

Kurumsal kuralların yerini kişisel / kliksel kararların alması, teşvik mekanizmalarının ve vergi yüklerinin öngörülemez şekilde değişmesine yol açmaktadır. Sanayici, 3 ya da 5 yıllık stratejik plan yapamaz hale gelmiştir.

Küresel reyting otoriteleri (Moody’s, Fitch ve S&P), Türkiye’nin makroekonomik dengelenme adımlarını takdir edip not artışları yapsalar da, kararlarında ve yayınladıkları raporlarda “kurumsal kapasite zayıflığı” ve “politika sürekliliği riski” vurgularını en üst perdeden yapmaya devam etmektedir.

Yapılan not artışlarına rağmen Türkiye, üç büyük kuruluş nezdinde de hâlâ “yatırım yapılabilir” (Investment Grade) eşiğin yaklaşık 3 kademe altında (BB- ve Ba3 seviyelerinde) tutulmaktadır. Bunun en büyük gerekçesi ekonomik veriler değil; yönetim modelinden kaynaklanan kurumsal kırılganlıklardır.

Derecelendirme kuruluşlarının Türkiye değerlendirmelerinde net bir ayrışma görülmektedir. Fitch, makro göstergelerdeki toparlanmayı referans alarak görünümü pozitife çevirirken; Moody’s gibi daha muhafazakar otoriteler not görünümünü durağanda tutarak temkinli yaklaşımını sürdürmektedir. Bu temkinliliğin arkasında, yürütme merkezinin her an ortodoks politikalardan vazgeçebileceğine yönelik kurumsal güvensizlik yatmaktadır.

Kuruluşlar raporlarında, ekonomi yönetiminin başarısını kurumsal bir devlet politikası olarak değil, “kabinedeki veya kurumlardaki belirli isimlerin varlığına” bağlı bir durum olarak okumaktadır. Bu isimlerin bir gece yarısı kararnamesiyle görevden alınabilme ihtimali (kurumsal güvence eksikliği), ülkenin kredi notunun hak ettiği hızda yükselmesini engellemektedir.

Yerli sanayicinin fabrikasını büyütememesi ile Moody’s’in Türkiye’nin notunu yatırım yapılabilir seviyeye çıkaramaması aynı kökten beslenmektedir: Sistemik öngörülebilirlik ve kurumsal güvence eksikliği. Ekonomi yönetimi rasyonel reform paketleri açıklasa bile, kararların alındığı yürütme merkezinin denetlenemez yapısı piyasalardaki tam güveni sürekli ertelemektedir.

Uluslararası Şeffaflık Örgütü’nün (Transparency International) yayımladığı Yolsuzluk Algı Endeksi verilerine göre Türkiye, 2018 yılından 2026 yılına kadar endekste sürekli gerileyerek 41 puandan 31 puana ve 124. sıraya düşmüştür. Kamu alımlarında ise denetim eksikliği ve daralan sivil alan nedeniyle şeffaflık giderek azalmıştır.

Türkiye’nin puan kayıplarının temel nedenleri olarak şunlar öne çıkmaktadır:

İstisnalar: Kamu İhale Kanunu’nda (4734 sayılı kanun) yapılan sürekli değişiklikler, pazarlık usulünün yaygınlaştırılması ve istisna hükümlerinin temel uygulama haline gelmesi

Denetimsizlik: Kamu bütçesi ve kamu-özel işbirliği projelerinde (KÖİ) şeffaflık eksikliği ve denetim mekanizmalarının siyasallaşması

Kurumsal Gerileme: Bağımsız yargı ve denetim kurumlarının (Sayıştay vb.) bulgularının yeterince işleme konulmaması

Bilgiye Erişim: Yapılan ihalelerin gerçek sahiplerine, maliyet detaylarına ve sözleşme değişikliklerine erişimin giderek zorlaşması

Devlet Aklı ve Cumhurbaşkanlığı Hükumet Sistemi

Soru: Değişik açılardan irdelediğimiz “Cumhurbaşkanlığı Hükumet Sistemi içinde aşağıda belirttiğimiz hangi tür devlet aklı yapılanması, ne ölçüde yer alıyor veya almaya uygundur?”

1. Susurluk, 28 Şubat, FETÖ … süreçlerinde ortaya çıktığı gibi devletin imkânlarından yararlanan birtakım resmî ve sivil kimselerin kendi yetki ve sorumlulukları dışında işler için illegal güç birliği oluşturmaları anlamında bir “derin devlet yapılanması”

2. Kısa vadeli, dar grup menfaatlerinin de etkin olabildiği günlük politik çekişmelerden mümkün olduğunca bağımsız, “devletin, uzun vadeli stratejik düşünmeyi, kurumsal hafızayı karşılayan kurumsal birikime dayanan, yasal işleyişi”

3. Bizzat devletin yasal (sivil, siyasi, askerî, bürokratik…) yapısı içindeki yetki ve sorumluluk sahibi kimselerden bir kısmının inisiyatif alarak kendi aralarında kurdukları bir iktidar aklı, yani halk iradesinin göz ardı edilebildiği, karar mekanizmalarının halkın bilgi edinebileceği bir kamuoyuna gerek görülmeden yukarılarda veya kamuoyuna kapalı kapı artlarında işlediği bir yönetim şekli

…………………..

* Yusuf Durani DİNÇ* – Doç. Dr. Vedat YILMAZ* Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı Hükumet Sisteminin Yasama, Yürütme, Yargı Organları ile Taşra ve Yerel Yönetimlere Etkilerinin Değerlendirilmesi

** AK PARTİ Siyasi ve Hukuki İşler Başkanlığı

*** Kuzu, 2011: 81-91; Belli, 2016: 392; Avaner ve Çelik, 2021: 257

4* Juan Linz,The Perils of Presidentialism, 1990

5* Esen Selin, “Anayasa Değişiklik Teklifinin Değerlendirilmesi”, Ankara Barosu Dergisi, Ankara 2016, C. 76, S. 4, s. 45-73.

6* Erdoğan Mustafa, Anayasa Hukuku, Orion Yayınları, 7. baskı, Ankara 2004.

7* Muhammed Bıçakcıgil, Kuvvetler Ayrılığından Kuvvetler Birliğine; Cumhurbaşkanlığı Hükumet Sistemi

8* Karatepe, Ş. ve Altunok, H. (2019). Cumhurbaşkanlığı Politika Kurulları Kamu Politikasının Yeni Aktör ve Süreçleri. Püf Yayıncılık, Ankara.

9* Örselli, E., Babahanoğlu, V., ve Bilici, Z. (2018), “Kamu Politikalarında Yeni Aktörler: Cumhurbaşkanlığı Politika Kurulları ve Ofisleri”, Turkish Studies Economics, Fi nance and Politics, 13(30), ss. 303-318.

Not: Bu çalışmada Yapay Zekâ programlarından da yararlanılmıştır.